תנובה- מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ ואח' נ' רשות הרישוי באמצעות עיריית פתח תקווה ואח'

פסק דין

עתירה מינהלית בה התבקש בית המשפט להורות על ביטול החלטת המשיבה 1, רשות הרישוי של עיריית פתח תקווה (להלן: "רשות הרישוי") שלא לחדש את רישיון העסק שניתן לעותרת, תנובה – מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל (להלן: "תנובה" או "העותרת").

1. רקע עובדתי:

אחד מענפי פעילותה של תנובה הינו אספקת ביצים. לצורך כך, היא מחזיקה מספר מרכזים, בהם מתבצעת פעילות של אחסנה, מיון והפצה של ביצים המופקות בלולים הפרוסים ברחבי הארץ. לאחר הגעת הביצים למרכז הן מוכנסות לשיקוף וממוינות לפי גודלן. בתום המיון נארזות הביצים בתבניות ומובלות לחנויות ורשתות השיווק.

אחד מהמרכזים (להלן "המבנה" או "המרכז") ממוקם בחלקות 32 ו-33 בגוש 6346 בעיר פתח תקווה (להלן: "המקרקעין") – במתחם הידוע בשם "מתחם ירקונים" – המצוי על גבי קרקע שמיועדת לצרכי חקלאות. העותרת שוכרת את המבנה מהעותרים 4-2, שהינם בעלי הזכויות הרשומים במקרקעין, יחד עם המשיבים הפורמליים 3-2.

המבנה נבנה בהתאם להיתר על פי דין שהוצא בשנת 1996 ומתבצעת בו פעילות החל משנת 1998, אז ניתן רישיון עסק. תוקפו של הרישיון הוגבל בתחילה עד ליום 1.12.2000 ולאחר מכן חודש עד לשנת 2007. משביקשה העותרת לחדשו פעם נוספת, סירבה רשות הרישוי מהטעם שלדעתה השימוש המבוקש איננו תואם את הייעוד החקלאי של המקרקעין.

מכאן באה העתירה שלפני, שהוגשה בשנת 2008 ובגדרה התבקש חידוש רישיון העסק. הצדדים היו העותרת, העותרים 4-2, רשות הרישוי והמשיבים הפורמליים. הועדה המחוזית לא הייתה שותפה להליך. בכתב התשובה, הותירה רשות הרישוי את ההכרעה לבית המשפט, מן הטעם "שקיימים נימוקים לכאן או לכאן" בשאלת חוקיות השימוש המבוקש.

פסק הדין שניתן יצא מתוך הנחה, שמקורה בעמדות הצדדים, כי על המקרקעין חלה תכנית פת/2000. בתכנית זו נקבע כי באזורים חקלאיים יותרו שימושים כאמור בסעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ט – 1965 (להלן: "התוספת הראשונה") המנוסח כדלקמן:

"מטרה לא חקלאית – בסעיף זה – בנייה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים".

על כן, השאלה שניצבה בבסיס העתירה הייתה האם השימוש הנעשה במבנה הינו שימוש הדרוש במישרין לייצור חקלאי. בפסק דיני מיום 29.7.2009 (להלן: "פסק הדין הראשון") התקבלה העתירה לאחר שנקבע כי הפעילות במבנה עולה בקנה אחד עם השימושים המותרים בסעיף 7 לתוספת הראשונה. הנימוקים שעמדו ביסוד קביעה זו יובאו בהמשך.

לערעור שהוגש התייצב היועץ המשפטי לממשלה. הלה טען, כי הנחת המוצא שעליה התבסס פסק הדין, לפיה על המקרקעין חלה תכנית פת/2000 – שגויה – ולאשורו של דבר חלה תכנית פת 3/1002/ב. בעקבות כך, הסכימו הצדדים כי הדיון בעתירה יוחזר לבית משפט זה וכי הועדה המחוזית תצורף כצד להליך. בפסק הדין שנתן תוקף להסכמת הצדדים נקבע על ידי בית המשפט העליון כדלקמן:

"הוסכם בין הצדדים ובהמלצת בית המשפט כי הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז תצורף כצד להליך והדיון יוחזר לבית משפט קמא על מנת שישמע טענות מפי הצדדים ויחליט מהי התכנית הרלוונטית החלה על המקרקעין. ככל שיסבור בית משפט קמא כי תכנית פת/2000 אכן אינה חלה, כעמדת היועץ המשפטי לממשלה, יחליט גם מה ההשלכות והמסקנות הנובעות מכך לענין השימושים המותרים במקרקעין. הצדדים שומרים על מלוא טענותיהם, לרבות בכל הנוגע לפירושו של סעיף 7 בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, ולרבות באשר לחלוף הזמן. למען הסר ספק, מובהר כי צירופה של הועדה המחוזית להליך ייחשב כצירוף לכתחילה במובן זה שניתנת ונשמרת לוועדה המחוזית הזכות לערער על קביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים בפסק דינו מיום 28.7.2009, באשר לפירושו של סעיף 7 לתוספת הראשונה הנ"ל."

בהתאם להחלטת בית המשפט העליון, הגישו הצדדים את טיעוניהם לעניין התכנית שחלה. העותרת טענה לתחולתה של פת/2000, בעוד רשות הרישוי והועדה המחוזית הציגו עמדה מנוגדת. בהחלטתי מיום 26.3.2010 נקבע כי תכנית פת/2000 אינה חלה, מהטעמים שפורטו בהחלטה.

בהמשך, הגישו הצדדים את טיעוניהם לעניין השימוש המותר במקרקעין. העותרת טענה, כי השאלה היחידה שעומדת לפתחו של בית המשפט היא האם להיעדר תחולת פת/2000 השלכה על תוצאת פסק הדין הראשון. לעמדתה, יש להשיב על כך בשלילה, הואיל ולצורך ההכרעה עדיין נדרש לפנות לאמור בתוספת הראשונה ולבחון אם השימוש הנעשה במבנה דרוש במישרין לצורך ייצור חקלאי. כיוון שבפסק הדין הראשון כבר נקבע כי השימוש חוסה תחת הוראות התוספת, על התוצאה להיוותר על כנה. עוד מוסיפה העותרת, כי פסק הדין הראשון התבסס אף על עובדות אחרות שאינן מושפעות מהקביעה באשר לפת/2000: האחת - מדובר במרכז הפועל על בסיס היתר שניתן זה כבר, והשניה – כי מדובר בבקשה לחידוש רישיון עסק, שיש להתייחס אליה באופן "אוהד" יותר מבקשה לקבל רישיון עסק לראשונה, לנוכח הסתמכות העותרת על ההיתרים שניתנו לה לפני שנים.

מנגד, עמדת הועדה המחוזית הייתה כי להיעדר תחולת פת/2000 השפעה על התוצאה. היא מצביעה על כך שבעוד פת/2000 הפנתה לתוספת הראשונה, בפת/3/1002/ב לא קיימת הפניה דומה. על כן, אין צורך להידרש לשאלה אם השימוש הנעשה במבנה דרוש במישרין לייצור חקלאי, ודי בכך שיבחן אם השימוש עולה עם אחד מהשימושים שהותרו בסעיף הרלבנטי בתקנון תכנית פת3/1002/ב. באותו סעיף הוגדרו שימושים חקלאיים כך:

"חקלאות, משתלות, גננות, רפתות ולולים במרחק של 100 מ' מאזורי מגורים, מתקני השקיה, תיעול, ניקוז והספקת מים וביוב".

הועדה המחוזית גורסת כי השימוש שנעשה במבנה איננו תואם אף אחד מהשימושים לעיל ועל כן איננו חוקי.

זאת ועוד, הועדה המחוזית חולקת על עמדת העותרים כי איננה רשאית לטעון כנגד יתר הקביעות בפסק הדין הראשון, בפרט באשר לאופן פרשנות סעיף 7 לתוספת הראשונה וכנגד הקביעה כי השימוש במבנה דרוש במישרין לייצור חקלאי. בעניין זה, מדגישה הועדה המחוזית כי נקבע שצירופה הינו צירוף לכתחילה.

לעניין פרשנות התוספת הראשונה, נטען כי הביטוי "דרוש במישרין", מחייב קיומו של קשר שבלעדיו אין בין המבנה והשימושים הנעשים בו, לבין השימוש החקלאי הנעשה באותם מקרקעין עצמם. כלומר, על מבקש ההיתר להוכיח כי יש הכרח בהקמת המבנה על קרקע חקלאית דווקא, וכי לא ניתן לייצר את התוצרת החקלאית אם המבנה יוקם על קרקע שבייעוד אחר. מכאן, אין די בכך שהפעילות מהווה חלק אינטגרלי או משלים לפעילות החקלאית כדי לחסות תחת האמור בתוספת הראשונה.

לנוכח פרשנות זו, סבורה הועדה המחוזית כי השימוש שנעשה על ידי העותרת איננו חוקי. שכן, מדובר במבנה שמשמש מרכז למיון ביצים המופקות בלולים הפרוסים בכל רחבי הארץ. ברי שניתן למקמו בשטח אחר בלא לפגוע בייצורה של התוצרת החקלאית (הביצים) – ולכן אין הכרח בקיומו על המקרקעין הספציפיים.